第34章全聚德2023年净利同比大增121.67% 人货场多维创新高质量发展

　

[31] 总纲里的内容多数属于国家的政策规定，故也可称为基本国策或者国家政策。

有反对者指出，在成文宪法国家使用不成文宪法概念，便有一个逻辑上必须解决的问题，即当不成文宪法与宪法典抵触时，该怎么办？如果宪法典高于不成文宪法，那不成文宪法的宪法地位无法体现，如果不成文宪法高于宪法典，那失去了宪法典作为根本法这样一种共识。[11]同前注[2]，何永红文。

若以此为出发点在中国社会中实施宪法，则难免会形成宪法文本与社会实际相悖离的局面。中国的悠久历史中不仅有漫长的封建专制，也有与专制的不懈斗争，还有从清末制宪，到无数仁人志士投身革命、追求自由民主，再到中国共产党带领广大人民群众反抗国民党专制独裁的革命传统，更有改革开放以来实行社会主义市场经济所带来的个性解放和自由的现实经验。参见杜刚建：《从不成文宪法到成文宪法——英国制定宪法典和人权法案的趋势》，《法学家》1995年第5期。从概念的起源来看，国内教材与著作中通常将成文宪法与不成文宪法的传统分类，归因于英国学者布赖斯（J.Bryce）的首创，并接受其对成文宪法与不成文宪法的定义。[6]同前注[4]，强世功文。

一方面，成文宪法日益和不成文宪法、宪法惯例相结合。翟志勇：《英国不成文宪法的观念流变——兼论不成文宪法概念在中国的误用》，《清华法学》2013年第3期。任何一个系统性纠纷解决机制的有效运行都有赖于各组成机制的独立运行和良好衔接，组成机制各自的适用范围不能重叠和交叉。

但是，《信访条例》对信访范围的模糊规定恰恰成了信访范围扩大和混乱问题的根源。只有经审查属于信访范围的事项才能作为信访案件予以受理，受理后方可作出处理。我国信访受理范围任意扩大的问题集中在救济类信访。首先，《信访条例》对行政机关受理信访事项的范围没有做出明确的规定，而是以信访事项所针对的行为主体为标准来判断哪些事项属于信访的受理范围。

1.信访受理事项范围过宽信访是一个典型的中国特色的制度，虽然外国也有与中国的信访相类似的制度，但是一个自上而下遍及立法、行政、司法各个部门接受投诉并解决纠纷的制度系统在世界上大概是独一无二的[3]。此种分类加入了行政目的是否实现的考量，但实质上还是可以归为结果不当和过程、方式不当。

若属于救济类事项，则需要进一步审查是因行政失当行为而产生的纠纷，还是行政机关法定职责范围内的民事纠纷。[37]史全增、查志刚：《本位的回归：对我国信访制度受理事项的重新认识》，载《广西大学学报》（哲学社会科学版）2012年第3期。[2]这种解释事实上混淆了信访事项和信访受理事项这两个概念。[3]周永坤：《信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择》，载《暨南学报》（哲学社会科学版）2006年第1期。

但是，法律对于相对人如何启动这些职权的行使缺乏具体详细的规定。笔者认为此要件并非必须。信访事项的范围，是指信访机构根据相关法律规定，可以受理的信访案件的范围。（二）反思：乱象之成因1.立法层面对信访受理范围规定不明确问题的源头来自于立法层面。

近些年来，此类信访案件屡见不鲜。另一方面缩小救济类信访的受理范围，重点要破除信访救济与其他法定救济途径的交叉与混同。

当然，相对人通过信访方式提出解纷申请后，行政机关本可以将之分派至对应的机构或者部门通过法定的程序予以处理，并以法定的方式作出处理意见。事实上，行为主体刻意拖延、因个人情感而有意偏私等均不能认为动机善意，但可以构成行政失当。

并将不正当的目的、错误的和不相干的原因、错误的法律和事实根据、遗忘了其他有关事项、不作为或迟延、背离了既定的判例或习惯这六个方面作为行政不当行为的构成要素[28]。但是，因情势变更导致该行政行为结果变的不适当。要区分权力监督类信访和权利救济类信访，最根本的判断标准就是利益和目的。贺然：《信访制度与监察专员制度比较研究》，载《学术探索》2012年第2期。有学者认为不当具体行政行为不当性的成立，要求行政主体具有动机上的善意性[30]。第四，行政失当不仅仅局限于自由裁量行为。

这类标准往往不公开，这便形成了各自为政的状态。并且，根据该事项是否应当由本行政机关处理，不予受理决定可分为两类，一类是本行政机关不予受理，另一类是不作为信访案件受理，但是由本行政机关遵循其他途径予以处理。

[10]参见《广州市中级人民法院2013年度行政司法审查报告》。救济型信访与监督型信访的区别在于，前者是为了维护自己的利益而提起，后者则是为了维护公共利益（如为了维护行政行为的合法性）而提起。

一、对信访受理范围的审视与反思（一）审视：信访受理范围之乱象根据信访的目的和功能，可以将信访事项分为民主参与类、权力监督类和权利救济类三类。可见，促进信访制度功能回归在理论界已基本达成共识。

诉讼救济本应是是权利救济最主要和最终的途径。二、信访功能回归与信访事项分类学界关于信访制度改革形成了多种主张，大多数都认可甚至认为应当强化信访的民主参与和权力监督功能，对信访的救济功能则主张废除、削弱、改造或者重构[11]。作为权利救济途径的信访本质上是一种纠纷解决机制。由于民主参与类和权力监督类信访事项均与具体纠纷及信访人自身的利益没有直接关系，因此可以将这两者统称为非救济类信访。

应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，载《法学研究》2004年第3期。班文战：《我国信访制度的权利救济功能及其有效性分析》，载《政法论坛》2010年第2期。

事实上，行政复议、行政调解、行政裁决和信访共同构成了行政性纠纷解决机制。封长春、张道奇《监察专员制度对我国的借鉴意义》，载《法制与社会》2011年第5期。

关保英教授认为不当具体行政行为不当性的成立，要求行政主体具有主观上的实质过错[32]。缩小救济类信访范围的重要体现之一是限制受理主体，即法院、检察院和人大只受理非救济类信访事项，不得受理救济类信访事项。

凡是信访事项与信访人自身利益直接、密切相关，信访目的是为了维护自身利益的就属于权利救济类信访。二者的区别在于：第一，信访受理是信访处理的前置行为。第三，事实性内容，如信访人姓名、联系方式等。因此，法律必须为其确定一个标准，明确哪些信访事项可以被受理，即信访受理范围。

（二）救济类信访受理范围与其他行政纠纷解决机制受理范围既然行政机关是唯一可以受理救济类信访的国家机关，因此，本文中所称的信访救济主体只能是行政机关。有学者认为羁束行政行为只会发生是否合法的问题，而行政自由裁量行为可能符合法律规定的范围却不合理。

[12]（一）原因与结果：信访受理范围无所不包与救济功能反客为主信访制度设立的初衷是倾听人民呼声，处理人民意见、建议和申诉，以鼓励人民积极参与新的政权，克服官僚主义。从信访对国家政治法律制度的功用来看，民主参与类信访和权力监督类信访能够对核心政制起到促进和完善的作用，救济类信访则起到拾遗补阙的作用，与行政救济和司法救济共同构筑起多元化纠纷解决机制。

我国尚未制定专门的信访法，国务院颁布的《信访条例》就成了规范信访的主要实定法依据，对部门立法和地方立法（包括地方人大制定的适用于所有国家机关的信访条例）起到了极大的指导作用。理论上，权力滥用可能导致权利受损。

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